Как прокуратура проводит проверку по жалобе

Содержание

Энциклопедия решений. Процедура проведения прокурорской проверки

Законодательство не регламентирует подробно процедуру проведения прокурорской проверки, и при ее проведении прокуроры руководствуются общими правилами о своих полномочиях и ограничениях, предусмотренных Законом о прокуратуре, а также приказами Генеральной прокуратуры РФ от 07.12.2007 N 195 и от 17.03.2017 N 172. Конституционно-правовой смысл положений Закона о прокуратуре, выявленный Конституционным Судом РФ, является общеобязательным и исключает любое иное истолкование в правоприменительной практике (абз. 8 п. 2 резолютивной части постановления от 17.02.2015 N 2-П, далее — Постановление N 2-П, ч. 5 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»). В крайне редких случаях суд отклоняет ссылки на указанное Постановление N 2-П, поскольку оно принято в отношении правил проверок некоммерческих организаций, а не бизнес-субъектов (постановление Семнадцатого ААС от 15.07.2015 N 17АП-7249/15).

Внимание

Ограничения и запреты, предусмотренные Законом N 294-ФЗ для должностных лиц органов государственного надзора (контроля), не распространяются на прокуроров при осуществлении ими прокурорского надзора (п. 3 ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ).

Уведомление о проверке

Пункт 3 ст. 21 Закона о прокуратуре обязывает извещать поверяемое лицо о проведении проверки не позднее дня начала проверки путем ознакомления с решением о проведении проверки. В отсутствие доказательств о надлежащем извещении лица о проведении в его отношении прокурорской проверки, ее основаниях и сроке проведения, суд может не принять собранные прокуратурой доказательства (решения АС Сахалинской области от 08.05.2015 по делу N А59-225/2015; АС Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 14.04.2015 по делу N А75-222/2015, постановление Тринадцатого ААС от 24.03.2014 N 13АП-26524/13; противоположные решения — постановления Второго ААС от 22.10.2015 N 02АП-8406/15, Пятнадцатого ААС от 14.10.2015 N 15АП-16353/15) либо даже признать, что в действительности имела место незаконная внеплановая проверка иным ведомством, чей сотрудник был привлечен прокурором (постановление Тринадцатого ААС от 19.12.2016 N 13АП-28671/16, решение Иркутского областного суда от 16.04.2015 по делу N 21-168/2015). Само уведомление о проведении проверки может не содержать сведений об источнике получения информации о нарушениях (постановление АС Московского округа от 03.11.2015 N Ф05-15425/15).

До сведения поверяемого лица должно быть доведено и мотивированное решение прокурора о расширении предмета (следовательно, и пределов) проверки (абз. второй п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре, абз. 5 п. 5.2 мотивировочной части Постановления 2-П, приложение 2 к Приказу N 172). На практике это требование соблюдается (определение СК по административным делам Суда ЕАО от 04.05.2016 по делу N 33а-274/2016), однако далеко не всегда (решения Краснозерского районного суда Новосибирской области от 23.01.2017 по делу N 2а-36/2017, Ленинского районного суда г. Омска Омской области от 01.11.2016 по делу N 2а-6906/2016, АС Новосибирской области от 29.05.2015 по делу N А45-6044/2015, постановление Пятого ААС от 17.07.2015 N 05АП-5619/2015).

Должностные лица органов управления коммерческих и некоммерческих организаций обязаны приступить к выполнению требований прокурора о проведении проверок и ревизий незамедлительно (п. 4 ст. 22 Закона о прокуратуре). Однако прокурор часто удовлетворяет просьбу руководителя об отложении проверки на небольшой срок, если она мотивирована (например, для обеспечения присутствия необходимых специалистов, выделения прокурору помещения, офисной техники и т.п.).

Согласно п. 4 ст. 21 Закона о прокуратуре, срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня ее начала. По решению прокурора этот срок может быть продлен один раз не более чем на 30 календарных дней, и только если необходимо провести дополнительные проверочные мероприятия в рамках указанной проверки. Следующее продление (опять на срок, не превышающий 30 календарных дней) может разрешить только Генеральный прокурор или его заместитель, специально уполномоченный на это (п. 4 Приказа N 172).

Проверку можно приостановить на срок до полугода (и даже больше), если нужно провести специальные исследования (экспертизы, испытания) для получения дополнительных сведений, которые могут повлиять на выводы проверки, а также если провести проверку в установленные сроки невозможно из-за действия проверяемого лица, — например, он противодействует прокурорским работникам, не предоставляет документы и т.п. (п.п. 6 и 7 ст. 21 Закона о прокуратуре). Если проверка приостановлена, то изъятые у проверяемого лица документы и материалы возвращаются ему, кроме случаев, если они требуются для решения вопроса об уголовном преследовании или проведения исследований, испытаний, специальных экспертиз, результаты проведения которых могут повлиять на выводы проводимой проверки (п. 10 ст. 21 Закона о прокуратуре).

Если прокуратура проверяет организацию, которая работает в разных регионах, то срок проверки устанавливается отдельно по каждому филиалу, отделению, структурному подразделению (п. 5 ст. 21 Закона о прокуратуре).

При этом в срок проведения проверки не включаются сроки просрочки в предоставлении документов и срок, на который она была приостановлена (п. 9 ст. 21 Закона о прокуратуре).

Однако проверки, как правило, проводятся на основании поступившего в прокуратуру обращения (которое содержит информацию о фактах неисполнения закона или несоблюдения прав и свобод человека и гражданина). Ответ на обращения, требующие дополнительного изучения и проверки, дается прокурором в течение тридцати дней со дня регистрации обращения в органе прокуратуры (п. 5.1 Инструкции N 45). В случае проведения дополнительной проверки по обращению, запроса материалов и в других исключительных случаях срок разрешения обращений продлевается прокурором либо его заместителем, но не более чем на 30 дней (п. 5.8 Инструкции N 45).

Таким образом, в большинстве случаев проверяемые вправе предполагать, что прокурорская проверка уложится в месячный срок. О том, что принято решение о продлении, приостановлении или возобновлении срока проверки, в течение двух дней со дня принятия соответствующего решения обязательно уведомляется руководитель или полномочный представитель проверяемого лица (п. 11 ст. 21 Закона о прокуратуре). Таким образом, проверяемое лицо может точно определить длительность текущей прокурорской проверки.

Предоставление документов по требованию (запросу) прокурора

Прокурорская проверка может быть документарной или выездной. В обоих случаях прокурор (или его помощник, см. письмо Генеральной прокуратуры РФ от 11.01.2016 N 72/1-р-2016) вправе истребовать необходимые ему документы, материалы, статистические и иные сведения (абзацы 2, 3 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре), которые предоставляются ему бесплатно (п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре). Если документы для изучения запрашиваются в преддверии выездной проверки, то прокурорам запрещено истребование излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом на место (п. 15 Приказа N 195).

В любом случае прокурору запрещено требовать предоставления документов (их копий), материалов и сведений:

— которые официально опубликованы в СМИ или размещены на официальном сайте органа или организации, если создание такого сайта предусмотрено ее учредительными документами (абз. 3 п. 2.3 ст. 6 Закона о прокуратуре). Если прокурор запросил именно такие документы, то в ответе на запрос следует указать, в каком СМИ или на какой веб-странице опубликованы документы, и актуальны ли они на момент запроса (п. 2.4 ст. 6 Закона о прокуратуре);

— которые могут быть получены у других госорганов или из открытых источников (абз. 3 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П);

— которые уже передавались в прокуратуру в связи с ранее проводимой проверкой (абз. 3 п. 2.3 ст. 6 Закона о прокуратуре, абз. 3 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П). Если прокурор запросил именно такие документы, то в ответе на запрос следует указать сведения о проверке, в рамках которой передавалась запрошенная информация, и ее актуальность (п. 2.4 ст. 6 Закона о прокуратуре);

— которые проверяемое лицо не обязано иметь в соответствии с законодательством (абз. 3 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П;

— которые выходят за пределы конкретной проверки (абз. 2 п. 2.3 ст. 6 Закона о прокуратуре, абз. 3 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П, абз. 2 п. 15 Приказа N 195).

При этом, согласно закону, некоторые из документов, которые прокурор не может запрашивать (из «прошлой» проверки и официально опубликованные), проверяющие лица все же обязаны ему предоставить, если требования прокурора обусловлены необходимостью проведения исследований для получения дополнительной информации, которая может повлиять на выводы проводимой проверки, либо наличием ЧС или угрозы причинения вреда жизни или здоровью, имуществу, окружающей среде, безопасности государства (п. 2.5 ст. 6 Закона о прокуратуре). Отметим, однако, что сформулированный в Постановлении N 2-П запрет на требование документов и информации не предполагает подобных изъятий.

Прокуратуре также запрещено требовать от проверяемого лица формировать те документы, которые не имелись на момент предъявления требования (абз. 3 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П).

Срок предоставления истребуемых документов будет указан в требовании (запросе). Если же нет, то документы нужно предоставить прокурору в течение двух рабочих дней с момента поступления требования, если проводится проверка в рамках надзора за исполнением законов, и пяти рабочих дней — если это проверка в рамках надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре).

Если проверка приостановлена, то те документы и материалы, которые были изъяты непосредственно у проверяемого лица (а не запрошены у третьих лиц), возвращаются проверяемому лицу . исключения составляют случаи, когда изъятые материалы используются для решения вопроса об уголовном преследовании или для проведения исследований, результаты которых могут повлиять на выводы проводимой проверки (п. 10 ст. 21 Закона о прокуратуре).

Доступ на территорию проверяемого объекта

Прокурорские проверки могут быть как выездными, так и документарными. Инструкция N 45 рекомендует прокурорам проводить выездные проверки по фактам обращений о систематическом ущемлении прав и свобод граждан, многочисленных или грубых нарушениях закона, а также обращений по наиболее актуальным (резонансным) вопросам (п. 4.3 Инструкции N 45). Прокурор самостоятельно определяет, будет ли проверка выездной.

Работник прокуратуры по предъявлении служебного удостоверения вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона (абз. 2 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре). Лицо, не обеспечившее доступ прокурора на указанную территорию или не пропустившее его лично, несет ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ (решение Московского городского суда от 30.07.2013 N 7-1865/13; постановления Ярославского областного суда от 06.05.2014 по делу N 4А-135/2014, Оренбургского областного суда от 19.07.2013 по делу N 4а-374/2013; Архангельского областного суда от 20.07.2010 N 4а-381). Наказание может быть наложено и на саму организацию (решение Ульяновского областного суда от 25.09.2014 по делу N 12-276/2014). Пропуск прокурора на режимные объекты может быть связан с некоторыми ограничениями (постановление Великоновгородского гарнизонного военного суда Новгородской области от 10.03.2015 по делу N 5-8/2015).

Как быть, если сотрудники прокуратуры не предъявляют решение о проверке? Учитывая положения п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре о том, что мотивированное решение о проверке подлежит доведению до сведения проверяемого, можно утверждать, что в настоящее время отсутствие документа о проверке у прибывших сотрудников прокуратуры является незаконным (кроме случаев, если такое решение было представлено ранее). Ранее, однако, суды считали, что отсутствие у прокурора приказа или другого документа о проведении проверки не является основанием для его недопуска на территорию*(1) (решение Благодарненского районного суда Ставропольского края от 25.07.2014 по делу N 12-57/14, постановления Томского гарнизонного военного суда Томской области от 07.08.2014 по делу N 5-92/2014, Московского городского суда от 12.11.2012 N 4а-2309/12). Требования проверяющих должны исполняться и в том случае, если прокурорские работники одеты не в форменную одежду (постановление Архангельского областного суда от 16.02.2012 N 4а-56).

Требование о беспрепятственном доступе на территорию распространяется не только на прибывшего сотрудника прокуратуры, но и иных лиц, привлеченных прокурором в качестве специалистов (постановления Люблинского районного суда г. Москва от 27.04.2015 по делу N 5-818/2015, заместителя Председателя Верховного Суда РФ от 16.01.2012 N 205-АД11-1; Владимирского областного суда от 03.08.2012 по делу N 4а-216/2012, апелляционное определение Московского городского суда от 20.11.2013 N 11-37687/13). Отсутствие ключей или сотрудников, умеющих открывать двери в определенные помещения, не является уважительным обстоятельством для недопуска прокурора (решение Зуевского районного суда Кировской области от 02.04.2015 по делу N 12-2-3/2015). Активное сопротивление прокурорским работником может повлечь уголовное наказание (см. приговор Ленинского районного суда г. Кирова Кировской области от 31.03.2014 по делу N 1-142/2014).

Участие в проверке должностных лиц иных государственных органов

Законодательство позволяет прокурору привлекать к участию в проверке представителей иных госорганов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций и требовать от руководителей и других должностных лиц госорганов выделения специалистов для выяснения возникших вопросов (п. 13 ст.21, абз. 3 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре). Пользуясь этим правом, прокуроры достаточно часто кооптируют для проведения своей, прокурорской, проверки должностных лиц различных надзирающих органов (инспекторов пожарного надзора, налоговых, трудовых инспекторов, специалистов из Роспотребнадзора, Росздравнадзора, Роскомнадзора, Рособрнадзора и т.п.). Эти должностные лица вместе с прокурором проходят на территорию проверяемого лица и принимают полноценное участие в проверке: указывают на нарушения, изучают документы, берут пробы, образцы, делают замеры и прочие аналогичные действия. Несмотря на то, что они являются должностными лицами соответствующих органов, в прокурорской проверке они участвуют не как представители собственного ведомства, но исключительно в качестве компетентных специалистов. Поэтому проверка, даже с их участием, не перестает быть прокурорской и не влечет изменений в периодичности плановых проверок, проводимых упомянутыми надзорными органами (абз. 6 п. 5.4 мотивировочной части, абз. 5 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П). Эти привлеченные лица признаются специалистами и в том случае, если обладают только юридическим образованием (например, инспектор труда), и, строго говоря, не обладают специальными познаниями, отличными от познаний прокурорского работника (решение Батайского городского суда Ростовской области от 13.05.2014 по делу N 2-1406/2014). Кроме того, прокурор вправе привлечь к проверке специалистов не из «профильного», а из «смежного» ведомства (например, сотрудников МЧС для проверки соблюдений законодательства о промышленной безопасности опасных производственных объектов, см. решение Благодарненского районного суда Ставропольского края от 25.07.2014 по делу N 12-57/14).

Вызов в прокуратуру

Прокурор вправе вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов (п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре). Уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность (п. 3 ст. 6 Закона о прокуратуре), конкретно — ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ (невыполнение законных требований прокурора). При этом вызванное лицо должно быть надлежащим образом извещено о времени и месте вызова в прокуратуру (постановление Псковского областного суда от 30.01.2012). Неявка по уважительным причинам исключает административную ответственность (постановление Кировского областного суда от 10.05.2012 N 7-А-115/2012)

Однако закон не предоставляет прокурору права на произвольный, без законного основания вызов в прокуратуру для дачи объяснений должностных лиц и граждан. Согласно ст. 22 Закона о прокуратуре это право используется в случае нарушения законов упомянутыми лицами. При этом в силу ч. 1 ст. 51 Конституции РФ никто не обязан свидетельствовать против себя самого, следовательно, эти лица вправе отказаться от дачи объяснений против самого себя, за что они не могут быть привлечены к какой-либо ответственности (постановления ВС РФ от 06.06.2003; Верховного суда Республики Татарстан от 20.01.2012 по делу N 7а-1247, Кромского районного суда Орловской области от 24.04.2015 по делу N 2-12-5/2015). Необходимо отметить, что это требование учитывается не всеми судами (постановление Волгоградского областного суда от 04.07.2012 по делу N 7а-544/12). Кроме того, суд признает право прокурора на вызов лица даже после истечения сроков проверки, в том числе, если по итогам проверки возбуждено судебное разбирательство (решение Новокубанского районного суда Краснодарского края от 18.03.2015 по делу N 12-18/2015).

Внимание

Указанный порядок распространяется на случаи вызова прокурором лиц именно для дачи объяснений. Если прокурор вызывает лицо, чтобы составить в его отношении постановление о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 28.4 КоАП РФ, ст. 25 Закона о прокуратуре), он обязан соблюсти процессуальные гарантии, предусмотренные КоАП РФ (решение Октябрьского районного суда г. Саратова Саратовской области от 20.11.2014 по делу N 12-270/2014, постановления Двенадцатого ААС от 09.04.2009 N 12АП-2120/2009; Второго ААС от 23.10.2012 N 02АП-6226/12).

Как правило, прокурор самостоятельно устанавливает пределы проверки. В частности, суды исходят из того, что прокурор не связан доводами жалобы, послужившей поводом к проведению проверки, и может проверить более широкий круг вопросов (постановление Двадцатого ААС от 04.07.2012 N 20АП-2225/12); проверка может проходить по нескольким направлениям одновременно (например, проверяться выполнение требований и санитарного законодательства, и норм пожарной безопасности) (постановления Девятого ААС от 18.03.2013 N 09АП-3607/13; Двенадцатого ААС от 06.12.2012 N 12АП-9440/12). Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что прокурорская проверка предполагает проверку в пределах определенного предмета конкретной проверки, причем предмет этой проверки обусловлен такими сведениями о нарушениях закона, которые нельзя подтвердить или опровергнуть в ходе межведомственного взаимодействия с соответствующим надзирающим государственным органом (абз. 2 п. 2 резолютивной части, абз. 3 п. 5.2 мотивировочной части Постановления 2-П). Если в ходе проверки в деятельности проверяемого лица обнаруживаются признаки иных нарушений законов, причем подтвердить или опровергнуть их невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки (приложение 2 к Приказу N 172). Оно доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого лица не позднее дня его принятия (абз. 2 п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре; абз. 5 п. 5.2 мотивировочной части Постановления 2-П).

При проведении проверки прокурор не вправе:

— подменять иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре);

— вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре), конкретно — необоснованно вмешиваться в экономическую деятельность предприятий, незаконно приостанавливать либо прекращать их деятельность, а также вовлекать прокуратуру в хозяйственные споры между коммерческими структурами (п. 1.3 Приказа N 53). Однако указанные ограничения не регламентированы более подробно, в связи с чем носят, скорее, декларативный характер.

Оформление результатов проверки

Закон о прокуратуре устанавливает, что акт проверки составляется в случае, если в ходе проверки не было выявлено нарушений, в десять календарных дней после ее окончания (п. 14 ст. 21 Закона о прокуратуре (в ред. от 07.03.2017). Однако представляется, что акт проверки должен быть составлен вне зависимости от ее результатов, поскольку на это прямо указано в Постановлении N 2-П (абз. 6 п. 2 резолютивной части, абз. 3 п. 5.5 мотивировочной части). А если проверка не выявила нарушений, то прокурор дополнительно вышлет копию акта проверенному лицу (п. 14 ст. 21 Закона о прокуратуре).

Форма акта проверки, в ходе которой не выявлено нарушений закона, утверждена приказом Генеральной прокуратуры РФ от 17.03.2017 N 172 (п. 14 ст. 21 Закона о прокуратуре). Как будет оформляться акт проверки, в ходе которой выявлены нарушения, пока непонятно. Полагаем, что несоставление такого акта противоречит положениям Закона о прокуратуре в том толковании, которое было дано Конституционным Судом РФ в абз. 6 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П и которое является общеобязательным (ч. 5 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», также см. последний абзац п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П).

Ранее результаты проверок оформлялись, в том числе, актом осмотра, протоколом проверки или осмотра, письмом (в том числе, письмом привлеченного прокуратурой специалиста), справкой; как правило, без участия понятых, зачастую без участия представителя проверенного лица. Такие документы могли являться основанием для принятия мер прокурорского реагирования. Практика не выработала единого подхода в вопросе являются ли они достаточным доказательством административного правонарушения (если по результатам проверки прокурор возбуждает дело об административном правонарушении). Как правило, суд соглашается с тем, что составленный в ходе прокурорской проверки документ может служить доказательством по делу об административном правонарушении (постановления Верховного Суда РФ от 29.05.2015 N 307-АД15-3414, от 27.05.2015 N 310-АД15-1344, от 06.05.2015 N 303-АД14-8060, от 05.12.2014 N 18-АД14-66; АС Центрального округа от 25.11.2014 N Ф10-4028/14; Двенадцатого ААС от 16.12.2014 N 12АП-10636/14; Третьего ААС от 15.07.2013 N 03АП-2765/13; Восьмого ААС от 03.04.2013 N 08АП-1516/13; Шестого ААС от 11.07.2013 N 06АП-2466/13, решение Канашского районного суда Чувашской Республики — Чувашии от 05.09.2014 по делу N 12-80/2014). В иных случаях суд признает документы прокурорской проверки допустимыми доказательствами, если для проведения проверки были законные основания (постановления АС Центрального округа от 19.03.2015 N Ф10-426/15, Двадцатого ААС от 16.12.2014 N 20АП-5414/14, Тринадцатого ААС от 09.04.2014 N 13АП-3057/14). Лишь в некоторых случаях документы проверки, составленные не в соответствии с требованиями КоАП РФ, отвергаются судом как не отвечающие требованиям ст. 26.2 КоАП РФ (постановления Тринадцатого ААС от 28.07.2014 N 13АП-13035/14 (оставленное в силе постановлением ВС РФ от 27.01.2015 N 307-АД14-4355); Одиннадцатого ААС от 02.10.2014 N 11АП-12079/14; Семнадцатого ААС от 13.03.2014 N 17АП-1228/14; Тринадцатого ААС от 16.12.2013 N 13АП-23834/13; Пятнадцатого ААС от 10.12.2013 N 15АП-17328/13; ФАС Уральского округа от 01.06.2012 N Ф09-3976/12; Восемнадцатого ААС от 17.06.2013 N 18АП-4211/13; Алтайского краевого суда от 13.06.2013 по делу N 4а-278/2013, решение Динского районного суда Краснодарского края от 05.05.2015 по делу N 12-61/2015).

Если по итогам проверки прокурор возбуждает дело об административном правонарушении , вынося соответствующее постановление (п. 2 ст. 22, ст. 25 Закона о прокуратуре, ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ), то такое постановление обязательно должно быть оформлено по правилам, предусмотренным для составления протокола об административном правонарушении (ч. 2 ст. 28.4, ст. 28.2 КоАП РФ), в частности, указаны место, время совершения и событие административного правонарушения, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело. Виновное лицо должно быть уведомлено о времени составления постановления, причем уведомление должно содержать сведения о выявленных нарушениях и вменяемом составе административного правонарушения (постановление Тринадцатого ААС от 16.12.2013 N 13АП-23834/13). Весь комплекс действий должен быть осуществлен одним лицом — прокурором, возбудившим дело об административном правонарушении; если постановление выносит один, а, скажем, отбирает объяснения другой сотрудник прокуратуры, суд может усмотреть в этом нарушение КоАП (постановление Восемнадцатого ААС от 16.12.2013 N 18АП-10522/13). Это постановление отсылается для рассмотрения в уполномоченный орган или должностному лицу (ст. 25 Закона о прокуратуре), которые и выносят по итогам рассмотрения решение по существу (ст. 29.9 КоАП РФ). Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении не обжалуется (решение АС Приморского края от 19.11.2014 по делу N А51-17835/2014; постановления Одиннадцатого ААС от 23.07.2014 N 11АП-9008/14, Тринадцатого ААС от 05.12.2013 N 13АП-24766/13).

Если проверка не выявила никаких нарушений, то в течение 10 дней после ее окончания составляется акт, и его копия отсылается руководителю или представителю проверенного лица (п. 14 ст. 21 Закона о прокуратуре).

Если проверка выявила нарушения, то, помимо составления акта проверки, прокурор, скорее всего, применит меры прокурорского реагирования:

— предостережение о недопустимости нарушения закона. Для его объявления должностное лицо или работник, выполняющий организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, будет вызван в прокуратуру (п. 1.4 указания Генеральной прокуратуры РФ от 06.07.1999 N 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона»);

— возбуждение дела об административном правонарушении. Если дело возбуждается непосредственно прокурором (а у него есть такое право), законный представитель проверенного лица должен быть вызван в прокуратуру для составления постановления в порядке ст. 28.4 КоАП РФ. Если дело возбуждается иным административным органом, то представитель вызывается туда для составления протокола об административном правонарушении (п.п. 4, 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ). Если постановление вынесено в отсутствие представителя, то его копия в течение трех дней отсылается лицу, в отношении которого оно составлено (ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ);

— представление прокурора об устранении нарушений закона. Вносится прокурором в государственные органы, общественные организации и должностным лицам организаций и, что важно, является основанием для повторной проверки того же лица по тем же основаниям (абз. 3 п. 12 ст. 21 Закона о прокуратуре);

— протест прокурора на противоречащий закону правовой акт. Вносится прокурором лицу (органу), издавшему данный акт.

*(1) Обратите внимание: представленная судебная практика была сформирована до постановления Конституционного Суда РФ N 2-П от 17.02.2015. Впрочем, и после этой даты суды иногда отказывали в праве проверяемого лица на получение мотивированного решения о проверке (постановление Тихоокеанского флотского военного суда Приморского края от 28.04.2015 по делу N 12-12/2015).

Статья 10. Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений

1. В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору.

2. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством.

3. Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.

4. Прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения.

5. Запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются.

Судебная практика и законодательство — ФЗ о прокуратуре. Статья 10. Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений

Пунктом 4 статьи 10 Закона о прокуратуре предусмотрено, что прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения.

В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин М.С. Гарбус, отбывающий наказание в виде лишения свободы, просит признать не соответствующими статьям 19 (часть 2), 24 (часть 2), 45, 46 (части 1 и 2) и 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации статью 10 «Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений» Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» и пункт 4.15 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 года N 45, которые, по его мнению, препятствуют осужденному, не имеющему своего представителя, а также денежных средств, позволяющих воспользоваться услугами адвоката, в реализации права на ознакомление с материалами проверки, проведенной органами прокуратуры по обращению заявителя в порядке статьи 413 УПК Российской Федерации, что лишает его права на обжалование в суд этих материалов.

Согласно пунктам 1, 2, 3 статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.

1. В своих жалобах в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин А.И. Сластилов оспаривает конституционность положений статей 136 «Оставление искового заявления без движения» и 334 «Полномочия суда апелляционной инстанции при рассмотрении частной жалобы, представления прокурора» ГПК Российской Федерации, положений статей 95 «Восстановление пропущенного процессуального срока», 320 «Содержание кассационных жалобы, представления» и 321 «Возвращение кассационных жалобы, представления без рассмотрения по существу» Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, положений статей 333.19 «Размеры государственной пошлины по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями», 333.20 «Особенности уплаты государственной пошлины при обращении в Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, к мировым судьям», 333.35 «Льготы для отдельных категорий физических лиц и организаций» и 333.36 «Льготы при обращении в Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, к мировым судьям» Налогового кодекса Российской Федерации, а также положений статей 5 «Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора» и 10 «Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений» Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации».

Пункт 4 статьи 10 Закона о прокуратуре предусматривает, что прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения.

Согласно статье 10 названного Федерального закона в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов; решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд (пункт 1); ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным; если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом (пункт 3).

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин А.Г. Пименов оспаривает конституционность пункта 4 части 1 статьи 10 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», согласно которому государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, а также положения пункта 3 статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которым ответ прокурора на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным.

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин М.С. Калинин оспаривает конституционность статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», определяющей порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений.

В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Закона о прокуратуре, прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

О. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 3.2 и 3.4 Инструкции, указав на их противоречие части 1 статьи 1, части 2 статьи 4, частям 1, 2 статьи 15, статье 18, части 1 статьи 45, части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, абзацу первому пункта 2 статьи 1, статье 3, пункту 5 статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», части 2 статьи 1, статье 3, пункту 4 статьи 5, части 6 статьи 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и нарушение оспариваемыми нормами его прав как заявителя на рассмотрение обращений в установленном порядке. Нарушение своих прав О. усматривает в том, что на основании оспариваемых пунктов 3.2 и 3.4 Инструкции при рассмотрении его обращения сотрудники Генеральной прокуратуры Российской Федерации неправомерно передали обращение в нижестоящую прокуратуру.

Гражданин О. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими пунктов 3.2 и 3.4 Инструкции, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат части 1 статьи 1, части 2 статьи 4, частям 1, 2 статьи 15, статье 18, части 1 статьи 45, части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации; абзацу первому пункта 2 статьи 1, статье 3, пункту 5 статьи 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»; части 2 статьи 1, статье 3, пункту 4 статьи 5, части 6 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и нарушают права заявителя на рассмотрение его обращений в установленном порядке.

1.1. Настоящая Инструкция разработана в соответствии со ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и иным федеральным законодательством.

9.2. В случае установления временной администрацией фактов нарушения законодательства Российской Федерации оказавшими воспрепятствование осуществлению временной администрацией ее функций должностными лицами кредитной организации или иными лицами, действующими по их поручению, руководитель временной администрации вправе в соответствии со статьей 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 8, ст. 366; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 47, ст. 4472) обратиться в органы прокуратуры с просьбой о внесении указанным лицам представления об устранении нарушений требований закона. В этом случае временная администрация информирует Банк России, в том числе территориальное учреждение Банка России, об указанном обращении.

1.1. Органы военной прокуратуры при рассмотрении обращений и приеме граждан руководствуются федеральными законами «О прокуратуре Российской Федерации», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», иным федеральным законодательством и приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 г. N 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации».

В случае установления Временной администрацией фактов нарушения законодательства Российской Федерации должностными лицами банка или иными лицами, действующими по их поручению, воспрепятствовавших осуществлению Временной администрацией ее функций, Представитель Агентства вправе, в соответствии со ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», обратиться в органы прокуратуры с просьбой о внесении указанным лицам представления об устранении нарушений требований закона. В этом случае Временная администрация информирует Банк России, в том числе территориальное учреждение Банка России, об указанном обращении.

1.1. Организовать учет и рассмотрение поступающих в органы прокуратуры сообщений о преступлениях в строгом соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и настоящим Приказом.

Часть 1 статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 47, ст. 4472).

36. В случае увольнения осужденного с прежнего места работы инспекция в тридцатидневный срок с момента получения сообщения об увольнении осужденного:

10.2. В случае установления временной администрацией фактов нарушения законодательства Российской Федерации должностными лицами кредитной организации, оказавшими воспрепятствование осуществлению временной администрацией ее функций, руководитель временной администрации вправе в соответствии со статьей 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 8, ст. 366; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 47, ст. 4472) самостоятельно обратиться в органы прокуратуры с просьбой о внесении указанным лицам представления об устранении нарушений требований, установленных законодательством Российской Федерации. В этом случае временная администрация информирует Банк России, в том числе территориальное учреждение Банка России об указанном обращении.

Прокурор разъясняет — Прокуратура Республики Саха (Якутия)

Прокуратура является надзорным и правозащитным органом. Органы прокуратуры не занимаются предоставлением каких-либо государственных услуг, льгот и гарантий, а надзирают за соблюдением законодательства и прав граждан при их предоставлении. Прокуратура не осуществляет надзор за гражданами, разрешение жалоб на действия граждан находится в компетенции контролирующих и правоохранительных органов.

Мы разрешаем обращения (жалобы, заявления) граждан, предпринимателей и организаций о нарушении закона, их прав, свобод и законных интересов со стороны государственных органов, в т.ч. органов власти, контролирующих и правоохранительных органов, органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц. В орган прокуратуры можно обратиться с любым таким обращением.

Какие существуют требования к письменному обращению и что бывает в случае их несоблюдения?

Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает куда и к кому обращается, свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, излагает суть обращения, ставит личную подпись и дату. Содержание обращения следует излагать с приведением подробных сведений о лице, допустившем нарушение, месте и времени обстоятельствах совершения обжалуемых действий и т.д.

Обращение может быть подано письменно либо направлено в электронном виде через размещенную на нашем сайте интернет-приемную, по электронной почте и посредством сайта Госуслуг. В таком случае обращение обязательно должно содержать адрес электронной почты, по которому должны быть направлены ответ. Гражданин вправе приложить к обращению необходимые документы и материалы в электронной форме.

Последствия несоблюдения требований к порядку подачи обращений и их оформлению могут быть разными, все этого регламентировано приказом Генерального прокурора № 45.

К примеру, если в обращении не указаны фамилия гражданина или адрес ответ на обращение не дается. Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, обращение подлежит направлению в государственный орган в рамках его компетенции.

Обращения, в которых отсутствуют сведения, достаточные для их разрешения, в течение 7 дней со дня регистрации возвращаются заявителям с предложением восполнить недостающие данные.

В случае, если текст письменного обращения в силу неразборчивости подчерка или непоследовательности изложения не позволяет определить суть предложения, заявления или жалобы, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению куда-либо на рассмотрение, о чем в течение 7 дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение.

По какой причине обращения иногда перенаправляются в другие органы?

Ежегодно в органы прокуратуры республики поступает более 2 0 тысяч обращений, из которых большая половина рассматривается самими прокурорами, а треть обращений направляется по подведомственности в уполномоченные органы и организации.

Помимо органов прокуратуры есть другие органы, которые осуществляют контроль (надзор) за исполнением законодательства в конкретной сфере. К примеру, Роспотребнадзор осуществляет контрольные полномочия в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия и защиты прав потребителей, Государственная инспекция труда осуществляет контроль за соблюдением трудового законодательства, органы внутренних дел выявляют, пресекают и предотвращают преступления, следят за правопорядком и т.д.

В соответствии со статьей 26 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры при осуществлении надзора не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в той или иной сфере.

В указанной связи, при поступлении в прокуратуру обращений по вопросам, входящим в компетенцию других органов и организаций и если по существу поставленного вопроса ранее решение ими не принималось (так называемые «первичные обращения»), то прокурор в соответствии с Инструкцией в течение 7 дней с момента регистрации обращения направляет его по подведомственности.

Т.е. в случае, если гражданин или организация обращаются со своей проблемой впервые, то обращение подлежит рассмотрению уполномоченным контролирующим или правоохранительным органом в соответствии с их компетенцией.

Решение о перенаправлении обращения в другой орган и организацию по подведомственности принимается прокурорами строго в соответствии с требованиями ведомственных приказов, которые запрещают подмену контролирующих органов.

К примеру, в соответствии с указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами» в тех случаях, когда главными и старшими судебными приставами субъекта не проверялась законность обжалуемых решений и действий (бездействия) подчинённых судебных приставов-исполнителей, жалоба гражданина, поступившая в органы прокуратуры, подлежит перенаправлению в их адрес. Именно поэтому многочисленные обращения о несогласии с действиями (бездействием) судебных приставов-исполнителей районного (городского) звена направляются для рассмотрения в Управление службы судебных приставов по РС(Я), поскольку граждане и организации, как правило, туда не обращаются до подачи жалобы в органы прокуратуры.

А какие ещё обращения и в какие органы чаще всего перенаправляются?

Анализ поступающих обращений показал, что чаще всего перенаправляются по подведомственности обращения по трудовым, жилищным вопросам и по вопросам исполнения судебных решений.

Так, например, первичные жалобы о нарушении работодателем трудовых прав подлежат направлению в Государственную инспекцию труда по РС(Я), о нарушении законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии — в Управление Роспотребнадзора по РС(Я). Жалобы на действия управляющих компаний и застройщиков — в Управление государственного строительного и жилищного надзора по РС(Я), а о несогласии с действиями судебных приставов исполнителей — в Управление службы судебных приставов по РС(Я). Жалобы на действия правоохранительных органов при рассмотрении сообщений о преступлениях, проведении следствия и дознания по уголовным делам в зависимости от категории дела — МВД РС(Я) или СУ СК РФ по РС(Я) и т.д..

Таким образом, в случае, если гражданин или организация только столкнулися с нарушением закона и своих прав им целесообразно обращаться непосредственно в орган, в компетенцию которого входит разрешение его вопроса. Во все названные органы имеется возможность подать обращение через их официальный сайт или через личный кабинет на сайте Госуслуг.

Это позволит избежать временных затрат на пересылку обращения и обеспечит своевременное начало разрешения обращения по существу уполномоченными должностными лицами.

В случае несогласия с ответом руководителя или правоохранительного контролирующего органа его следует обжаловать в прокурору или в суд.

По какой причине обращения, адресованные в прокуратуру республики, порой перенаправляются в прокуратуру района?

Это тоже требование приказа. В соответствии с организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры РФ обращения, решения по которым не принимал нижестоящий прокурор, в 7-дневный срок направляются ему с одновременным уведомлением заявителя.

В тех же случаях, когда речь идёт о несогласии ответами руководителей республиканских органов государственной власти, министерств и ведомства, федеральных территориальных органов, а также о несогласии с ответами самих прокуроров городов и районов, тогда обращения остаются на разрешении в аппарате прокуратуры республики.

Какие сроки предусмотрены законодательством для разрешения обращений? Иными словами – когда заявителю ждать ответ?

Общий срок разрешения обращения гражданина или организации (проведения проверки и дачи ответа) составляет 30 дней со дня регистрации обращения. В исключительных случаях срок рассмотрения обращения может быть продлён не более чем на 30 дней с обязательным уведомлением об этом заявителя.

В случае если для ответа гражданина не требуется проведение проверки и даётся разъяснение правового характера, то ответ направляется в 15-дневный срок.

Как часто обратившиеся в органы прокуратуры лица получают положительный результат?

При разрешении обращения граждан и организаций в органах прокуратуры должна проводиться полная и объективная проверка по всем доводам заявителей. При установлении в ходе такой поверки нарушений законодательства прокуроры принимают комплекс мер прокурорского реагирования с целью восстановления нарушенных прав заявителей и привлечения к ответственности виновных лиц.

Из 9,9 тысяч разрешенных в 2019 году обращений удовлетворено 2 241, т.е. каждое 4. В ходе проверок по этим обращениям выявлено свыше 8 тыс. нарушений законов, в целях устранения которых прокурорами принято 6959 актов реагирования.

В 1 полугодии 2020 года число удовлетворённых жалоб незначительно увеличилось и составило 1091 (1039), их доля от 6 296 (4561) разрешённых составила 17% (23%),

Например, прокуратура республики в ходе проверки по обращениям местных жителей установила, что в результате недостаточного бюджетного финансирования спортсменам, победившим в международных и иных соревнованиях, не выплачены поощрения за 2018 год на сумму 31,4 млн. рублей, а предусмотренных в этих целях на 2019 год средств недостаточно. Органами исполнительной власти республики должные меры по увеличению объемов бюджетных ассигнований не приняты. По внесенному в Правительство РС(Я) представлению перед спортсменами в полном объеме погашена задолженность за 2018 год и произведены выплаты за 2019 год на общую сумму более 50 млн. рублей.

В текущем году по заявлениям граждан проведена результативная проверка по факту умерщвления безнадзорных животных в пункте передержки, по результатам которой в связи с выявленными нарушениями законодательства принят комплекс мер прокурорского реагирования, в т.ч. в отношении начальника Управления ветеринарии г. Якутска возбуждено уголовное дело по ч.1 ст.286 УК РФ (превышение должностных полномочий).

Оцените статью:

[Всего голосов: 0 Средняя оценка: 0]